Investigando aqui, entendi que o problema é a existência de pontos de retirada configurados em SP.
Neste cenário, nosso módulo de promoções enxerga que já existe uma entrega gratuita e não vê vantagem para o cliente em aplicar essa promoção – por isso ela não é aplicada.
Para resolver, basta restringir o Tipo de frete para excluir a opção Retirar, ou então desmarcar a opção Aplicar o desconto somente no frete mais barato. Assim a promoção de frete grátis será aplicada.